作为完善和补充社会救助体系制度建设的临时社会救助，在湖南省湘潭市已上升到制度建设层面。今年7月1日，湘潭市正式启动实施临时社会救助制度，成为湖南首个启动临时救助制度并列入专项资金的地市。湘潭市低保边缘群体和低收入家庭由此有了以政府制度和公共财政为保障，以制度化、规范化管理服务为手段的长效保障机制。

    数据显示，今年湘潭市县两级列入专项救助资金共计680万元，截至10月底，全市城乡临时社会救助305人，发放临时救助金119万元。市民政局局长王龙林在接受记者采访时表示，临时社会救助制度的建立破解了长期困扰社会救助工作的三大“死角”：解决了低保边缘户和低收入家庭无救助平台的死角；解决了城乡低保户遇到突发性重大灾害，生活出现暂时困难难以维持生计，而无法再次施救的死角；解决了城市无名、无主、无身份证流浪乞讨人员和精神病人无规范救助的死角。

覆盖救助制度的死角

    自1997年实施城市居民最低生活保障制度之后，湘潭市经过十年的探索和努力，已基本建立起与经济社会发展同步，与社会发展和社会进步相适应的社会救助体系。

    “但随着经济形势的发展和各项改革的不断深入，社会救助工作凸显出一些亟待解决的矛盾和问题。”王龙林分析，一是在城乡居民最低生活保障制度覆盖范围之外的低保边缘群体和低收入家庭因重大疾病或遭遇突发性灾害因病返贫、因灾返贫而得不到及时有效的救助，出现救助制度覆盖的死角；二是享受城乡最低生活保障待遇的城乡困难群众因患重大疾病或遭遇天灾人祸时，由于没有相关救急救难的办法，而出现暂时性的基本生活、就医、就学困难；三是救助资源分散，缺乏有机整合，造成社会救助整体效益不高。这些矛盾和问题制约了城乡社会救助工作深层次、全方位的开展，影响了少数困难群众的生活保障。

    湘潭市委、市政府针对社会救助工作中凸显的矛盾和问题，把临时救助制度建设列入为民办实事的重要议事日程。2008年4月，市委书记彭宪法、市长余爱国分率相关部门负责人深入村落、社区，与基层干部和困难群众“零距离”接触，调研全市如何进一步改善民生工作和建立临时救助制度。

    在调研中，湘潭市委、市政府领导感到，“当前和今后一个时期，是大力推进以改善民生为重点的社会建设，全面建设更高水平小康社会的关键时期。”这一时期既是社会救助工作的“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”。5月份，湘潭市委、市政府出台了《关于切实改善民生的若干意见》，将建立健全临时救助制度纳入2008年湘潭市社会保障体系建设的整体发展规划，列入全市民生工程目标考核体系。

    5月21日，湘潭市政府出台了《关于进一步建立健全城乡临时社会救助制度的通知》。6月，全市五县（市）区政府相继出台了临时救助政策文件。

公共财政力促临时救助制度建立

    “临时社会救助工作是一项系统工程，涉及许多方面，其中最为关键的环节是救助对象、条件和救助标准的确定，救助资金的来源和工作程序的规范化问题。”王龙林认为，如果不能很好地解决这几个问题，建设临时救助制度就是空中楼阁。

    为此，湘潭市民政局出台了《关于城乡临时社会救助制度的实施办法（试行）》，对临时救助的原则、范围、条件、申报审批程序及资金的来源和管理进行了明确和规范。

    对于关键的临时救助资金的来源及管理，湘潭市建立了财政为主、渠道多元的临时救助资金筹措机制。市财政将过去民政、卫生、教育、劳动和社会保障等部门的救助基金进行有机整合，每年安排400万元临时救助基金，由民政部门审批救助，财政部门审核拨付。今年，湘潭市下辖的五个县（市）区财政预算安排280万临时救助金。

    之前，这些分散在各部门的临时救助项目，单一看都有相对完整的政策法规、比较系统的工作体系和较为明确的工作思路，但整体而言，则明显存在着法规不健全、工作不规范、整体效益差、工作手段落后等问题。

    建立覆盖全市城乡困难群众基本生活、就医、就学困难的临时社会救助大体系，设立临时救助制度，实行统一管理，实施统一救助，无疑有利于统一救助政策、救助内容、救助方式和救助行为，有利于提高救助的制度化程度和项目设定的规范化程度。王龙林认为，这种整合是在现行的多头救助项目的基础上建立的，并不需要增加财政支出，但可以从根本上解决政府财政实施多项救助捉襟见肘的矛盾，并且能通过救助资金的集中统一使用，发挥救助资金的最大效益，从而在最大限度上解决困难群众的基本问题。

    除财政投入以外，湘潭市还建立健全了广泛的群众参与机制，通过慈善劝募、福利彩票发放等多渠道、多方式募集临时救助资金，慈善会2007年募集救助资金300多万元，福利彩票发行则提取助学公益金10万元。

临时救助实行“阳光操作”

    政府设立的临时救助资金是老百姓的救命钱，也是法律政策的“高压线”。为推进这项工作的健康发展，湘潭市建立了有力的管理体制和规范的运行机制，实行阳光操作，使困难群众的“救命钱”变成“幸福钱”，法律政策的“高压线”变成“安全线”。

    湘潭市临时社会救助重点是救助城市月人均收入低于500元，农村年人均收入低于1500元的低保边缘户、低收入家庭和城乡低保户中的特殊困难对象。在审批过程中以事实为唯一依据，申报对象必须按程序提供真实、详细的申报资料。不符合规定的坚决不予批准，避免因凭领导一句话、一个电话、一个条子出现临时救助随意性和其他不规范的做法。

    此外，湘潭市还把实地调查作为临时救助的关键环节。临时救助对象提供完整申报资料后，民政部门都要会同街道（乡镇）和社区工作人员逐户核实申报救助家庭的家庭成员收入情况、家庭生活情况和困难轻重程度，再进行综合评估，集体研究救助方案，合理确定救助额度，不搞平均主义。与此同时，湘潭市还建立了多层次的救助格局。根据救助对象的不同困难程度，由市本级和县（市）区承担各自的救助职责。市本级原则上救助重大突发事件和重大疾病对象，以城区为主，辐射县（市）区。救助1000元及1000元以下由市社会救助工作管理局审批；救助1000元以上至5000元以下由分管领导审批；救助5000元以上由市民政局局长办公会议集体审核，报市人民政府分管副市长审批。县（市）区救助本辖区内的困难群众。同时，市和县（市）区加强信息沟通，充分发挥和利用各级的救助资源，形成合作合力的多层次救助工作格局，做到救助不重不漏，不偏不倚。

    临时救助是一种非定期、非定量的救助制度，救助对象来源于群众，群众对谁真正困难、谁真正需要帮助最有发言权。王龙林介绍，围绕“让广大群众成为社会救助的裁定者”的改革模式，按照“既要让利于民，又要还权于民”的新思路，湘潭市还建立了民主评议、张榜公示制度和内外监督机制。如内外建制即通过市长热线电话和市行风评议监督电话，市和县（市）区民政局设立举报电话、举报信箱等措施方便群众的参与和监督，提高临时救助工作的公信力和透明度。同时，纪检、监察、审计和财政部门对工作人员和救助资金的使用管理进行监督，以防止在临时救助中滋生腐败现象。还利用媒体进行宣传报道，引导群众正确行使知情权和进行舆论监督。（作者系中国社会报记者）